金巍

　　我國(guó)的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展得益于文化經(jīng)濟(jì)政策的支撐，其中文化金融政策的作用尤為明顯。我國(guó)的文化金融相關(guān)政策內(nèi)容在早期主要零散見(jiàn)于一些綜合性政策文本中，從2009年開(kāi)始才有文化金融專(zhuān)門(mén)性政策（或?qū)ｉT(mén)政策）。2009年是我國(guó)文化金融政策進(jìn)入專(zhuān)門(mén)化的一年，也是體系化演進(jìn)開(kāi)始的一年，所以，我們從這個(gè)時(shí)點(diǎn)開(kāi)始對(duì)文化金融政策十年來(lái)的發(fā)展做一個(gè)簡(jiǎn)單回顧。

　　專(zhuān)門(mén)性政策開(kāi)啟文化金融政策體系化進(jìn)程

　　文化金融政策與文化財(cái)政政策、文化稅收政策、文化貿(mào)易政策等共同構(gòu)成文化經(jīng)濟(jì)政策，而專(zhuān)門(mén)性文化金融政策開(kāi)啟了文化金融整體體系化的進(jìn)程。專(zhuān)門(mén)性是指針對(duì)跨業(yè)務(wù)、跨部門(mén)的某一專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域的。文化金融政策專(zhuān)門(mén)化的主要特征是：以跨業(yè)務(wù)、跨部門(mén)的金融和文化產(chǎn)業(yè)的關(guān)系為政策調(diào)整對(duì)象，由金融監(jiān)管部門(mén)主導(dǎo)或參與制定、發(fā)布和執(zhí)行。文化金融政策是否專(zhuān)門(mén)化，是不是有專(zhuān)門(mén)的文化政策文本是重要標(biāo)準(zhǔn)。自2009年起，先后有四個(gè)專(zhuān)門(mén)政策文件出臺(tái)。

　　首先，專(zhuān)門(mén)的政策文本和金融監(jiān)管部門(mén)的參與，具有先導(dǎo)作用的政策出臺(tái)。

　　2009年5月，商務(wù)部、原文化部、原廣電總局、新聞出版總署、中國(guó)進(jìn)出口銀行聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于金融支持文化出口的指導(dǎo)意見(jiàn)》（商服貿(mào)發(fā)〔2009〕191號(hào)），這是第一次就金融支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)布專(zhuān)門(mén)的文件，所以是我國(guó)第一個(gè)具有專(zhuān)門(mén)政策性質(zhì)的文化金融政策文件。2009年7月3日，中國(guó)人民銀行營(yíng)業(yè)管理部、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)北京監(jiān)管局公布的《關(guān)于金融支持首都文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀管發(fā)﹝2009﹞144號(hào)）。這雖然是地方性文化金融專(zhuān)門(mén)政策，但它是第一個(gè)由金融監(jiān)管部門(mén)主導(dǎo)發(fā)布的文化金融類(lèi)專(zhuān)門(mén)文件，此后在北京的銀行系統(tǒng)文化金融服務(wù)都與這個(gè)文件一脈相承。

　　以上兩個(gè)文化金融專(zhuān)門(mén)政策文本都與2008年3月19日印發(fā)《關(guān)于金融支持服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的若干意見(jiàn)》（銀發(fā)[2008]90號(hào)）有密切的關(guān)系。這兩個(gè)政策文件，一個(gè)沒(méi)有金融監(jiān)管部門(mén)參與，一個(gè)是地方性且局限于銀行業(yè)，所以文化金融專(zhuān)門(mén)化程度較低，但其所起到的先導(dǎo)作用是不容低估的。

　　其次，文化金融合作日益重要，具有戰(zhàn)略意義的專(zhuān)門(mén)政策文件出臺(tái)。

　　2010年中宣部、中國(guó)人民銀行、原文化部等九部門(mén)印發(fā)了《關(guān)于金融支持文化產(chǎn)業(yè)振興和發(fā)展繁榮的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀發(fā)〔2010〕94號(hào)）。這是我國(guó)第一個(gè)國(guó)家層面的文化金融專(zhuān)門(mén)政策文件。這一政策首次包含了中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等主要的金融監(jiān)管部門(mén)，大大提升了政策的權(quán)威性和可執(zhí)行性。政策內(nèi)容較以往更加全面，涵蓋了銀行、證券、保險(xiǎn)、外匯管理等金融領(lǐng)域，形成了包含文化金融市場(chǎng)主體、產(chǎn)品、結(jié)構(gòu)即相關(guān)配套措施各個(gè)方面內(nèi)容的基礎(chǔ)框架。文件特別提出了政策實(shí)施和效果評(píng)估問(wèn)題，主要內(nèi)容包括加強(qiáng)信貸政策和產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)、建立多部門(mén)信息溝通機(jī)制、加強(qiáng)政策落實(shí)督促評(píng)估等。

　　2014年文化部會(huì)同中國(guó)人民銀行、財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于深入推進(jìn)文化金融合作的意見(jiàn)》（文產(chǎn)發(fā)〔2014〕14號(hào)），這個(gè)政策文件的出臺(tái)是以中共十八屆三中全會(huì)為背景的，更加具有戰(zhàn)略意義。這個(gè)文件是第一部以“文化金融”為主題的戰(zhàn)略性政策文本，是文化金融發(fā)展中的里程碑式事件，自此以后，“文化金融”作為一個(gè)專(zhuān)業(yè)詞匯或?qū)Ｓ忻�詞似乎就“合法化”了。該政策的意義有：明確指出了文化金融作為產(chǎn)業(yè)動(dòng)力的重要意義；提升了“文化”在金融與文化的關(guān)系中的主體地位；確立了文化金融作為一種新型金融業(yè)態(tài)的定位；確立創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)原則，突出了機(jī)制和體制創(chuàng)新；總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善了組織實(shí)施與配套保障。

　　以上兩個(gè)政策文件是具有戰(zhàn)略意義的全國(guó)性文化金融專(zhuān)門(mén)政策文件，基本奠定了文化金融政策的基本框架。

　　文化金融政策在發(fā)展中提升并擴(kuò)展

　　2014年之后，由于文化金融政策的推動(dòng)，我國(guó)金融體系對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的投入力度大大增加，同時(shí)，文化金融政策在上下兩個(gè)層面不斷提升和擴(kuò)展，內(nèi)容也更加豐富，極大推動(dòng)了文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　第一，文化金融逐步成為國(guó)家文化改革總體政策和規(guī)劃的重要內(nèi)容。

　　關(guān)于金融支持文化產(chǎn)業(yè)的政策內(nèi)容很早就出現(xiàn)在具有國(guó)家戰(zhàn)略性的政策文件中。在2006年《國(guó)家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》、2012年《國(guó)家"十二五"時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》中，都有“金融支持文化”的相關(guān)表述。中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)提出“鼓勵(lì)金融資本、社會(huì)資本、文化資源相結(jié)合”的要求，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展與金融的關(guān)系被提升到了戰(zhàn)略地位，成為中央政府出臺(tái)的文化改革總體政策文件中的重要內(nèi)容，文化金融作為一個(gè)獨(dú)特的政策領(lǐng)域基本上固化下來(lái)了。隨著文化金融作為一種特殊的產(chǎn)業(yè)形態(tài)和服務(wù)形態(tài)被廣泛接受，文化金融業(yè)走進(jìn)國(guó)家戰(zhàn)略文件中。如2017年發(fā)布的《國(guó)家“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》》中，在“完善和落實(shí)文化經(jīng)濟(jì)政策”中直接表述為“發(fā)展文化金融”。

　　第二，文化金融已經(jīng)成為文化主管部門(mén)和地方政府制定文化經(jīng)濟(jì)政策中的“標(biāo)準(zhǔn)配置”。

　　文化主管部門(mén)及地方政府出臺(tái)的文化經(jīng)濟(jì)政策主要體現(xiàn)在關(guān)于文化體制改革、文化發(fā)展及文化產(chǎn)業(yè)的意見(jiàn)、規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃等政策文本中，而文化金融一般都是文化經(jīng)濟(jì)政策的重要內(nèi)容之一。如2017年原文化部印發(fā)的《文化部“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃》、《文化部“十三五”時(shí)期文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》。在《文化部“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃》中，要求“深化文化金融合作，發(fā)揮財(cái)政政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同效應(yīng)，為社會(huì)資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)提供金融支持”，并將“文化金融創(chuàng)新工程”作為“文化產(chǎn)業(yè)四大計(jì)劃兩大工程”之一。又如2016年上海市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布的《上海市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃 （2016—2018年）》，2016年北京市發(fā)布的《北京市“十三五”時(shí)期文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等，都將文化金融政策作為重要內(nèi)容。

　　第三，國(guó)家文化金融專(zhuān)門(mén)政策在實(shí)施中得到擴(kuò)展和細(xì)化，豐富了我國(guó)文化金融政策的內(nèi)容。

　　文化金融專(zhuān)門(mén)政策的實(shí)施需要通過(guò)各個(gè)部門(mén)及地方政府，所以其擴(kuò)展主要在部門(mén)和地方政府兩個(gè)方面，政策文本為實(shí)施意見(jiàn)、規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃等。專(zhuān)門(mén)政策在部門(mén)實(shí)施層面的擴(kuò)展，例如2010年《關(guān)于金融支持文化產(chǎn)業(yè)振興和發(fā)展繁榮的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)之后，保監(jiān)會(huì)印發(fā)了《關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)工作的通知》（保監(jiān)發(fā)〔2010〕109號(hào)）。文化金融專(zhuān)門(mén)政策在地方政府層面有較多的實(shí)施性政策出臺(tái)，如《關(guān)于金融支持文化產(chǎn)業(yè)振興和發(fā)展繁榮的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《關(guān)于深入推進(jìn)文化金融合作的意見(jiàn)》出臺(tái)后，各省市根據(jù)各自的優(yōu)勢(shì)和發(fā)展特點(diǎn)，相繼出臺(tái)了相應(yīng)的實(shí)施意見(jiàn)。比較典型的有北京、上海、廣東、江蘇、山東、四川、甘肅等。江蘇在印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)文化金融發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（蘇宣發(fā)〔2015〕8號(hào)）的同時(shí)附有《江蘇省文化金融發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃（2015-2017）》，行動(dòng)計(jì)劃共計(jì)22項(xiàng)，每項(xiàng)都有配屬責(zé)任單位，具有很強(qiáng)的操作性。

　　一些地方政府通過(guò)金融主管部門(mén)和文化產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)聯(lián)合推出了新的文化金融專(zhuān)門(mén)政策，如：北京銀監(jiān)局、北京市文資辦2018年1月印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)首都文化金融發(fā)展的意見(jiàn)》；中國(guó)人民銀行西安分行與陜西省委宣傳部于2018年1月出臺(tái)《關(guān)于金融支持陜西文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步加快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》等。

　　文化金融政策體系演進(jìn)中已形成自己的特色

　　十年來(lái)，伴隨著專(zhuān)門(mén)政策的制度和實(shí)施，我國(guó)文化金融政策體系已現(xiàn)雛形，主要包括：文化金融專(zhuān)門(mén)性政策（中央和地方）；國(guó)家文化金融專(zhuān)門(mén)政策在部門(mén)和地方政府的實(shí)施政策；中央政府文化改革總體政策中的文化金融政策內(nèi)容；文化主管部門(mén)和地方政府的文化改革政策和產(chǎn)業(yè)政策中的文化金融政策內(nèi)容等。我國(guó)文化金融政策體系在演進(jìn)中形成了自己的特色。

　　第一，以文化金融專(zhuān)門(mén)政策為主干形成體系。專(zhuān)門(mén)政策無(wú)法孤立形成體系，還需要與文化發(fā)展政策等其他政策中的文化金融內(nèi)容互相補(bǔ)充。在中央、地方各層級(jí)的文化發(fā)展政策（規(guī)劃、指導(dǎo)意見(jiàn)等）或文化產(chǎn)業(yè)政策中都含有文化金融政策內(nèi)容，這些也是一種文化金融政策文本，同樣具有一定的引導(dǎo)性和約束力。

　　第二，以服務(wù)于整體文化產(chǎn)業(yè)政策為政策目標(biāo)。我國(guó)的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略就是基于整體發(fā)展、分業(yè)突破的，所以我國(guó)文化金融政策也是對(duì)應(yīng)文化產(chǎn)業(yè)整體，最終形成了服務(wù)于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展為目標(biāo)的政策內(nèi)容體系，這是我國(guó)文化金融發(fā)展的顯著特征。這也是文化金融之于文化產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)一規(guī)律性。

　　第三，政策涵蓋的金融服務(wù)內(nèi)容和范疇全面。2009年以來(lái)，我國(guó)文化金融政策涵蓋的金融范疇逐步全面、金融支持方式更加專(zhuān)業(yè)化。文化金融政策包含了銀行、證券、保險(xiǎn)、信托、基金、擔(dān)保等行業(yè)，包含了股權(quán)類(lèi)、債權(quán)類(lèi)、風(fēng)險(xiǎn)管理類(lèi)、互聯(lián)網(wǎng)金融類(lèi)多種金融工具、市場(chǎng)、機(jī)構(gòu)以及金融基礎(chǔ)設(shè)施等。由于文化金融政策涵蓋了大多數(shù)金融領(lǐng)域，推動(dòng)文化金融形成一種特殊的金融業(yè)態(tài)。

　　第四，注重部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制和政策協(xié)調(diào)性。文化金融政策所指范圍是跨部門(mén)、多層次業(yè)務(wù)領(lǐng)域的，多由文化、財(cái)政、金融等多部門(mén)聯(lián)合制定并發(fā)布，本身就說(shuō)明文化金融政策作為交叉性公共政策領(lǐng)域需要高度的部門(mén)協(xié)調(diào)性和政策協(xié)調(diào)性。機(jī)制上主要中央政府層面的“文化金融合作部際會(huì)商機(jī)制”；從政策協(xié)調(diào)性上，重視文化金融政策與公共文化服務(wù)政策相協(xié)調(diào)，與文化體制改革及國(guó)有文化企業(yè)改革政策相協(xié)調(diào)，與文化財(cái)政政策、文化稅收政策、文化外貿(mào)政策等相協(xié)調(diào)。

　　應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)的文化金融政策體系還處于相當(dāng)初級(jí)的階段，還有許多內(nèi)容需要補(bǔ)齊短板，如證券、基金等部門(mén)性文化金融政策，更具約束力的相關(guān)條例、辦法等，即使已經(jīng)出臺(tái)的政策仍有配套措施缺失、執(zhí)行績(jī)效體系缺失等問(wèn)題，這需要我們不斷推動(dòng)改進(jìn)政策管理體制，加大優(yōu)質(zhì)制度供給，繼續(xù)推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和國(guó)家軟實(shí)力建設(shè)。（作者金巍系中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)特約專(zhuān)家、國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室文化金融研究中心副主任，中國(guó)文化金融50人論壇秘書(shū)長(zhǎng)）

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