8月20日，市場(chǎng)監(jiān)管總局就起草的《關(guān)于公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷指南（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《指南》）向社會(huì)公開征求意見?！吨改稀芳仁锹鋵?shí)黨中央國(guó)務(wù)院決策部署的重要舉措，也是制定時(shí)機(jī)成熟后的必然產(chǎn)物。《指南》共七章45條，在系統(tǒng)總結(jié)反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域突出的壟斷問題作出了全面細(xì)化規(guī)定，作為公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷標(biāo)志性制度成果，體現(xiàn)出鮮明特點(diǎn)。

一、內(nèi)容設(shè)計(jì)緊扣公用事業(yè)特征

公用事業(yè)具有公共性、地域性、政策性等特點(diǎn)，多數(shù)存在自然壟斷環(huán)節(jié)和特許經(jīng)營(yíng)模式?！吨改稀吩趦?nèi)容設(shè)計(jì)上緊扣上述特點(diǎn)，充分體現(xiàn)反壟斷執(zhí)法的科學(xué)性。例如，在界定公用事業(yè)領(lǐng)域相關(guān)地域市場(chǎng)時(shí)，將“多數(shù)需求者選擇相關(guān)商品的實(shí)際區(qū)域、提供相關(guān)商品的物理網(wǎng)絡(luò)或者其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施分布情況、特許經(jīng)營(yíng)范圍”等納入考慮因素。同時(shí)，還明確規(guī)定在壟斷協(xié)議或?yàn)E用市場(chǎng)支配地位個(gè)案中，相關(guān)地域市場(chǎng)一般界定為公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者所依托的物理網(wǎng)絡(luò)或者其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋范圍；在經(jīng)營(yíng)者集中個(gè)案中，考慮公用事業(yè)領(lǐng)域存在選擇特許經(jīng)營(yíng)者的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，相關(guān)地域市場(chǎng)界定可能不局限于公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者所依托的物理網(wǎng)絡(luò)或者其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋范圍，還可以考慮選擇特許經(jīng)營(yíng)者的競(jìng)爭(zhēng)范圍。又如，在認(rèn)定公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位時(shí)，《指南》明確規(guī)定，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以結(jié)合公用事業(yè)領(lǐng)域存在自然壟斷環(huán)節(jié)和特許經(jīng)營(yíng)模式，以及公共性、地域性、政策性等特點(diǎn)，重點(diǎn)考慮“公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者控制提供相關(guān)商品的物理網(wǎng)絡(luò)或者其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的能力”以及其他相關(guān)因素。《指南》認(rèn)真貫徹落實(shí)《關(guān)于健全自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管體制機(jī)制的實(shí)施意見》，特別指出，為防止經(jīng)營(yíng)者利用壟斷優(yōu)勢(shì)向上下游競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)延伸，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)重點(diǎn)關(guān)注自然壟斷環(huán)節(jié)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施的經(jīng)營(yíng)者集中，特別是自然壟斷環(huán)節(jié)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者與競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)經(jīng)營(yíng)者之間的集中。

二、全面總結(jié)反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)

《指南》在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)已查處的壟斷案件基礎(chǔ)上，全面總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，提煉公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為特征，逐一細(xì)化認(rèn)定思路，進(jìn)一步增強(qiáng)反壟斷執(zhí)法的針對(duì)性。例如，《指南》明確列舉了橫向壟斷協(xié)議的兩種表現(xiàn)形式，其中“通過口頭約定、召開會(huì)議、簽訂自律公約等方式，固定銷售價(jià)格水平、價(jià)格變動(dòng)幅度或者利潤(rùn)水平”是對(duì)江蘇南京瓶裝液化氣經(jīng)營(yíng)者壟斷協(xié)議案的總結(jié)；“通過合作經(jīng)營(yíng)、組建聯(lián)合體等方式劃分銷售地域范圍或者銷售對(duì)象、劃分市場(chǎng)份額或者分配利潤(rùn)”源于安徽蚌埠、貴州遵義瓶裝液化氣經(jīng)營(yíng)者壟斷協(xié)議案。又如，《指南》對(duì)濫用市場(chǎng)支配地位行為進(jìn)行細(xì)化，規(guī)定認(rèn)定限定交易行為可以考慮“要求交易相對(duì)人只能采購(gòu)其或者其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的工程施工服務(wù)或者設(shè)備材料等”，是對(duì)海南昆侖港華燃?xì)鉃E用市場(chǎng)支配地位案等案件的總結(jié)；“通過設(shè)置報(bào)裝流程、服務(wù)過程、格式合同、管理系統(tǒng)、名錄庫(kù)等方式，變相限定交易相對(duì)人的交易對(duì)象”這一考慮因素是綜合了大同華潤(rùn)燃?xì)?、蕪湖灣沚中燃、簡(jiǎn)陽(yáng)海天水務(wù)濫用市場(chǎng)支配地位案等案件中當(dāng)事人的行為表現(xiàn)。

三、科學(xué)監(jiān)管思路貫穿始終

《指南》強(qiáng)調(diào)依法科學(xué)監(jiān)管，準(zhǔn)確把握公用事業(yè)領(lǐng)域商業(yè)模式、經(jīng)營(yíng)方式和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律，詳細(xì)闡述壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位等行為的整體分析框架，同時(shí)充分考慮到公用事業(yè)領(lǐng)域較強(qiáng)的政策性特征，為公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者提供其行為合理性的抗辯空間。例如，根據(jù)《指南》規(guī)定，在認(rèn)定壟斷協(xié)議行為時(shí)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)通常首先認(rèn)定相關(guān)行為是否屬于《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》）規(guī)定的橫向和縱向壟斷協(xié)議，再分析經(jīng)營(yíng)者是否能夠證明其行為屬于《反壟斷法》規(guī)定的不予禁止或者豁免的情況，經(jīng)營(yíng)者可以就此提出抗辯意見。同時(shí)，《指南》也明確公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者以保障安全等為由主張豁免的，需要舉證證明其符合《反壟斷法》規(guī)定的豁免條件。又如，《指南》規(guī)定，認(rèn)定濫用市場(chǎng)支配地位行為需要結(jié)合公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者提出的正當(dāng)理由，并且構(gòu)建了包含一般性正當(dāng)理由、特殊性正當(dāng)理由以及一般不能認(rèn)定為正當(dāng)理由情形的多層次正當(dāng)理由認(rèn)定體系。《指南》明確指出，經(jīng)營(yíng)者沒有法律法規(guī)依據(jù)，以保障安全為由，實(shí)施濫用市場(chǎng)支配地位行為的，不能認(rèn)定為正當(dāng)理由，除非經(jīng)營(yíng)者能夠證明該行為為保障安全所必需。從此類規(guī)定可以看出，《指南》力求為經(jīng)營(yíng)者劃出一條較為清晰的行為邊界，充分體現(xiàn)出反壟斷執(zhí)法的精細(xì)化水平。

四、強(qiáng)化部門間協(xié)同配合

公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為屬于系統(tǒng)性問題，不能僅依靠反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)監(jiān)管執(zhí)法，還需協(xié)調(diào)好與行業(yè)監(jiān)管部門、司法部門等的關(guān)系，多管齊下，綜合治理。對(duì)此，《指南》規(guī)定，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在調(diào)查期間發(fā)現(xiàn)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者涉嫌違反行業(yè)監(jiān)管法律、法規(guī)的，將問題線索移交行業(yè)監(jiān)管部門。同時(shí)，還規(guī)定對(duì)調(diào)查期間發(fā)現(xiàn)的公用事業(yè)領(lǐng)域違法違紀(jì)和犯罪問題，及時(shí)交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)處理。對(duì)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公共利益的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)還可以將有關(guān)情況告知檢察機(jī)關(guān)。這些規(guī)定能夠使反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管部門、司法部門等針對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為形成規(guī)制合力，有助于進(jìn)一步提升公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管效能。

（作者系浙江理工大學(xué)法學(xué)與人文學(xué)院二級(jí)教授，浙江省公平競(jìng)爭(zhēng)政策與反壟斷研究院院長(zhǎng)王?。?/p>